Impôts sur les revenus du capital : la taxation des plus-values (3)

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Impôts sur les revenus du capital : la taxation des plus-values (3)

Publié le 31 juillet 2021
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Par Pascal Salin et Philippe Lacoude.

Première partie de la série ici
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Sixième partie de la série ici

Comme nous l’avons vu précédemment, les impôts sur les revenus produisent des distorsions de prix relatifs entre les biens présents et les biens futurs.

Nous avions examiné le cas particulier de l’impôt sur les dividendes et de ce qu’il advient lorsque son taux est très déconnecté de celui de l’impôt sur les plus-values.

Théoriquement et empiriquement, il existe de bonnes raisons de ne pas taxer les dividendes à un taux substantiellement différent de celui des plus-values.

Ceci constitue un élément de réflexion mais quel est alors le taux idéal des impôts sur les plus-values ? Ces derniers ont-ils seulement un effet économique détectable empiriquement ?

Empiriquement ? Le cas des plus-values

La réponse à cette question est connue de longue date : il est en effet plus simple d’étudier les déclarations fiscales et d’en extraire les plus-values que d’en extraire les dividendes. Les impôts sur les plus-values sont par ailleurs omniprésents : plus-values sur des terrains, du foncier bâti, des titres financiers, des objets de collection…

Aux Etats-Unis, les plus-values sont imposables au niveau fédéral. Elles sont aussi imposables dans les 41 États qui imposent également les revenus salariaux.

Le gouvernement fédéral offre un taux inférieur pour les gains en capital à long terme, mais impose les gains à court terme au taux ordinaire. Les États ont tendance à imposer tous les gains en capital au taux ordinaire.

Dans tous les cas, cependant, l’impôt est sur la réalisation – les gains sont considérés comme gagnés, et donc soumis à l’impôt, après la vente d’une action ou d’un instrument financier similaire. L’impôt ne concerne pas les gains non-réalisés (i.e. l’augmentation de la valeur de votre investissement même si vous ne l’avez pas réellement vendu.)

Dans un article de 1980, Martin S. Feldstein, Joel Slemrod, Shlomo Yitzhaki ont découvert en utilisant un échantillon transversal de déclarations fiscales de 1973 que les contribuables soumis à ces impôts y sont tellement sensibles que réduire le taux maximum d’imposition des plus-values de long terme de 45,5% à 25% aurait permis d’augmenter les recettes fiscales. En d’autres termes, les Etats-Unis auraient été du mauvais côté de la courbe de Laffer à l’époque.

Thomas L. Hungerford, économiste du Congressional Research Service, le centre d’études du Congrès fédéral américain, a consacré un rapport à ce sujet en 2010.

Il conclut que l’étude transversale de Martin S. Feldstein et alii reflète probablement en partie une réponse temporelle ponctuelle dans les ventes d’actifs dues au changement de taux d’imposition. Cependant, il ne nie pas une réponse comportementale à un changement permanent du taux d’imposition, même s’il pense qu’une baisse d’imposition ne génère peut-être pas toujours une augmentation des recettes fiscales.

Depuis cet article, de nombreux changements ont eu lieu qui ont visé à abaisser les taux d’imposition de cette forme de « revenu ». Chaque changement a donné lieu à son lot d’études.

L’inflation

Dans un autre article célèbre de 1978, Martin S. Feldstein et Joel Slemrod ont également noté que les impôts sur les plus-values sont aussi, très souvent, un impôt sur de fausses appréciations dues à l’inflation.

En effet, si le droit fiscal ne prend pas soin d’ajuster les plus-values pour annuler les effets de l’inflation, les contribuables finissent par payer des impôts sur les plus-values alors même qu’ils ont subi une moins-value.

En étudiant un échantillon représentatif de déclarations fiscales, les auteurs ont constaté qu’en 1973, les particuliers ont payé des impôts sur les gains en capital sur plus de 4,5 milliards de dollars de gains nominaux sur les actions de sociétés.

Mais si les coûts de ces actions avaient été ajustés pour tenir compte des augmentations du niveau des prix à la consommation depuis leur achat, ces gains nominaux de 4,5 milliards de dollars seraient devenus une perte en capital réelle de près de 1,0 milliard de dollars.

L’étude est intéressante à deux titres : d’une part, elle repose sur l’étude de contribuables au niveau micro-économique (ce qui aura été une constante des études de Martin S. Feldstein) et d’autre part elle montre que les situations individuelles sont très hétérogènes : des personnes ayant des gains en capital réels similaires étaient soumises à des obligations fiscales totales très différentes à cause des fluctuations par nature erratiques des prix des actifs.

À cause de l’hétérogénéité des individus, il n’y a aucune chance qu’une étude au niveau macro-économique révèle de larges variations de grandeurs – quelles qu’elles soient – à moins que les effets économiques empiriques soient massifs : il convient donc de prendre avec une grande dose de scepticisme toutes les « études » macro-économiques sur des grandeurs globales dont les définitions et l’élaboration sont parfois passablement floues.

Taux maximal ? Taux optimal ?

Dans une étude de 1987, Lawrence Lindsey a conclu « que les recettes fiscales sur les plus-values sont maximisées à [un] taux de 20% ou moins, avec une estimation centrale de 16%. Une partie des gains de recettes peut être temporaire, mais, même à long terme, chaque réduction d’un point de pourcentage du taux d’imposition des plus-values engendre environ 5,4% pour cent de réalisations de plus ».

Au regard des nombreuses variations de taux qui ont suivi et d’une plus grande disponibilité des données, Paul Evans a trouvé que le taux d’imposition des plus-values qui maximiserait les recettes fiscales serait juste inférieur à 10%.

Ces taux sont bas. Ils sont très inférieurs à ceux qui prévalent aujourd’hui dans la plupart des pays d’Europe.

Mais ces résultats ne sont pas surprenants : le capital est alloué mondialement par les gros investisseurs et sa mobilité n’a pas cessé d’augmenter. Les investisseurs ont de plus en plus d’opportunités d’échapper légalement aux impôts sur le capital en délocalisant ce dernier.

Ajoutons que le taux maximal (qui maximise les recettes fiscales) n’est pas un taux « optimal ». Comme le faisait remarquer Murray N. Rothbard, « pourquoi chacun de nous devrait-il avoir pour objectif de maximiser les recettes publiques ? Pour pousser au maximum, en somme, la part de produit privé qui est détournée vers les activités du gouvernement ? Je penserais que nous serions plus intéressés à minimiser les recettes du gouvernement en poussant les taux d’imposition loin, loin en dessous de ce que pourrait être l’Optimum de Laffer ».

En exposant les différentes études empiriques sur le sujet, nous ne nous faisons donc pas les avocats d’une maximisation systématique des recettes fiscales. Nos propos sont de nature positive plutôt que de nature normative.

La théorie du “blocage”

L’imposition des plus-values a généralement lieu lorsque ces dernières sont réalisées au cours d’une transaction, c’est-à-dire d’une « réalisation » de la plus-value.

Pour cette raison, il est parfois fiscalement astucieux de temporiser la réalisation. Lorsque le taux d’imposition sur les plus-values est constant par rapport à la période de détention, les investisseurs sont financièrement récompensés pour avoir différé la vente de l’actif aussi longtemps que possible.

Ceci crée ce que l’on appelle un effet de « blocage » ou de « verrouillage ».

Ce phénomène a également été étudié de longue date par de nombreux économistes mais aussi par les comptables et les spécialistes en sciences de gestion (ici).

Dans un article de 1995, Wayne R. Landsman et Douglas A. Shackelford ont étudié les listes confidentielles d’actionnaires lors de l’OPA/LBO de RJR Nabisco. Ils se sont concentrés sur les actionnaires qui étaient résidents fiscaux dans l’Etat de Caroline du Nord.

Leurs « résultats […] présentent des preuves qui sont compatibles avec [l’hypothèse que] l’effet de blocage a une incidence sur les dispositions d’actions. […] Pour chaque dollar d’augmentation du prix réel de l’action, les actionnaires vendent des actions avec 33 cents de moins d’assiette imposable. […] Les résultats sont cohérents avec des investisseurs se comportant avec un niveau élevé de rationalité fiscale dans la vente de leurs actions. Les résultats corroborent des études antérieures (par exemple celle de Feldstein, Slemrod et Yitzhaki en 1980) qui estimaient que l’effet de blocage était important, sur la base de la réactivité des réalisations de gains en capital aux variations des taux marginaux d’imposition. Les résultats impliquent également que les actionnaires exigent une compensation des impôts sur les plus-values par le biais de primes d’acquisition. »

Autrement dit, les chercheurs ont trouvé que chaque fois que l’action RJR Nabisco montait d’un dollar, les actionnaires vendaient des titres qu’ils avaient détenus plus longtemps et dont le prix d’achat – qui sert dans le calcul de l’assiette fiscale, la plus-value – avait été inférieur de 33 cents, en moyenne.

Dit autrement, ce sont les actionnaires qui étaient les plus vieux détenteurs d’action – 9,9 ans en moyenne dans l’échantillon des auteurs ! – qui ont vendu en dernier alors que le prix montait lors de l’OPA puisqu’ils étaient aussi ceux qui avaient acheté au plus bas.

Ceci n’est pas vraiment une surprise. Dès 1978, Joel Slemrod avait montré un résultat similaire dans un article où il avait classé les contribuables en fonction des plus-values latentes (non réalisées) des titres qu’ils détenaient. A l’échelle agrégée, il n’y avait pas d’effet notable mais dès que l’on regardait les actions humaines dans leur détail, on s’apercevait qu’un contribuable qui fait potentiellement face à une lourde facture fiscale du fait de considérables plus-values latentes temporise ses ventes potentielles.

Ici, à nouveau, des auteurs établissent des effets économiques importants à l’aide de données micro-économiques, c’est-à-dire en examinant les décisions d’individus plutôt qu’en se référant à des masses macro-économiques mal définies.

Retour sur les détours de production

Évidemment, cet effet de « blocage » empêche le capital de passer d’un usage à un autre au gré des opportunités entrepreneuriales des capitalistes. Il en résulte une structure de production sous-optimale.

Dans leur première étude de 1980, Martin Feldstein, Joel Slemrod et Shlomo Yitzhaki ont aussi noté que « la réduction de l’impôt sur les plus-values conduirait à un marché plus actif des actions des sociétés. » Ils soulignent ainsi le fait que l’impôt sur les plus-values empêche la réallocation du capital.

Ceci impacte négativement les détours de production : le capital reste dans des emplois qui ont des détours plus courts et manque à des détours plus longs.

TRA 1986

Le taux d’imposition le plus élevé sur les plus-values a été relevé à 28 pour cent dans la loi de réforme fiscale de 1986, entrée en vigueur en 1987.

C’était aussi proche d’une expérience contrôlée que l’on est susceptible de voir dans la politique économique.

Comme il fallait s’y attendre, les réalisations se sont envolées en 1986 et ont plongé, en dollars réels et en part du PIB, en 1987 et les années suivantes.

Les investisseurs ont essayé de battre la hausse des taux en engrangeant des plus-values – taxables à 20% – en 1986 de façon à minimiser les plus-values futures de 1987 et au-delà.

Contrairement à ce que les partisans des hausses d’impôts espéraient, ces réalisations n’ont pas rebondi peu de temps après. Elles sont restées déprimées pendant une décennie jusqu’à ce que le taux d’imposition le plus élevé sur les plus-values soit de nouveau réduit à 20% par le Taxpayer Relief Act de 1997, après quoi les réalisations ont atteint les niveaux d’avant 1986.

La réforme de 2003

Les baisses des taux d’imposition de 2001 et 2003 n’ont pas été limitées aux seuls dividendes, dont nous avons parlé dans l’article précédent : elles ont aussi concerné les plus-values.

Le Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001 a réduit les taux d’imposition à 8 et 18% pour les actifs détenus depuis au moins 5 ans.

Le Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003 les a réduits encore plus avec des taux allant de 5% à 15% maximum selon le niveau de revenus du contribuable.

Comme nous pouvons le constater dans le graphique précédent, les réalisations se sont envolées.

Réactions idéologiques

En 2003, les détracteurs des baisses d’impôt – hélas nombreux à Washington, DC –, ont immédiatement prévu une catastrophe budgétaire.

L’économiste Leonard Burman de la Brookings Institution (démocrate), n’a trouvé « aucune corrélation statistiquement significative entre » les taux d’imposition des gains en capital et la croissance économique en Amérique de 1950 à 2011, même en tenant compte de « délais de cinq ans ».

De son côté, l’économiste Thomas L. Hungerford de l’Economic Policy Institute, très à gauche, a trouvé une corrélation « faible, voire négative » entre la réduction de l’impôt sur les gains en capital et les taux d’épargne et d’investissement. Pour lui, le fait que « les taux d’épargne ont baissé au cours des 30 dernières années tandis que le taux d’imposition des gains en capital est tombé de 28% en 1987 à 15% aujourd’hui, donne à penser que l’évolution des taux d’imposition des gains en capital a eu peu d’effet sur l’épargne privée ».

Biais académiques

Ces « études » sont intéressantes. Non pas parce qu’elles trouvent quelque chose mais plutôt parce qu’elles passent à côté de la question.

Nous pouvons parfaitement imaginer que « les taux d’épargne ont baissé au cours des 30 dernières années » parce que les taux d’intérêt baissaient, parce que la valeur des actifs augmentait, ou parce que le chômage baissait. Et c’est exactement ce que montrent les études académiques.

Il y a de nombreux spécialistes des sciences sociales de gauche qui sont compétents et la falsification des données est un problème incroyablement mineur chez les universitaires de droite ou de gauche. Mais, le biais idéologique de 90% ou plus en faveur des idées collectivistes est important à deux titres :

  • on omet certains sujets de recherche,
  • on conditionne la structure des recherches (qui se concentrent sur les grandes masses macro-économiques, en France).

Toutes les études qui « montrent » que les baisses d’imposition ne conduisent pas à tel ou tel effet se concentrent toutes – sans exception aucune – sur de larges agrégats macro-économiques sans jamais tenir compte d’effets concomitants de premier ordre.

De plus, elles évitent de regarder de près un échantillon représentatif de déclarations fiscales, pourtant disponible (aux Etats-Unis du moins), plus ou moins facilement, à tout chercheur qui en fait la demande…

Jamais un partisan de la réduction des taux d’imposition des plus-values ne ferait une analyse empirique au niveau macro-économique. Au contraire, parce que les comportements humains sont hétérogènes, toute étude empirique devrait se concentrer sur un échantillon de déclarations fiscales au fil du temps.

Le futur des impôts sur les revenus du capital

Heureusement, les idéologues qui ont pignon sur rue ne sont pas trop écoutés sur ce sujet et, depuis 30 ans, un peu partout dans le monde à l’exception de pays rétrogrades, les taux d’imposition du capital ont lentement tendu vers un taux zéro…

Aux Etats-Unis, le premier mandat du président Obama a continué la tendance de 1982, 1998, et 2003 et les taux maximaux sont tombés à 15% (avant de remonter à 20% en 2013-2016).

Est-ce assez ? Ou trop ? Au regard des études empiriques sur la question, les taux sont absurdes. Au regard de l’analyse économique théorique, ce type d’impôt a des effets délétères sur l’allocation du capital.

Mais voilà, les investisseurs paient un impôt sur leurs revenus (du capital) plus faible – en pourcentage – que les salariés (sur leurs seuls salaires). L’investisseur Warren Buffet se plaint de manière récurrente du fait que sa secrétaire paie plus d’impôts que lui (en pourcentage, évidemment).

Nous pourrions facilement régler une partie du problème. Il suffirait de complètement défiscaliser les dividendes et les plus-values lorsqu’ils sont réinvestis immédiatement dans un autre actif. Le taux serait de zéro lorsque le capital est déplacé d’une firme à l’autre. C’est exactement comme ceci que fonctionnent tous les comptes épargne-santé (HSA) ou épargne-retraite américains (401K, IRA, SEP, Roth, etc.)

Ceci règlerait en partie le cas de la mauvaise allocation du capital et l’injustice que croit percevoir Warren Buffet. Toutefois, ce n’est qu’une solution partielle au problème et nous verrons dans un prochain article qu’il existe un type d’imposition qui a le mérite de régler les questions d’équité fiscale entre Warren Buffet et sa secrétaire sans pour autant créer de distorsions de prix relatifs entre les biens présents et les biens futurs.

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